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许小年:城镇化或城镇神化?

据说,城镇化将拉动基础设施投资40万亿,相当于2012年GDP的80%;据说,城镇化将从根本上扭转长期以来的投资-消费失衡,因为城镇居民的人均消费是农村的3倍。
2013-02-25 09:33 · 经济观察报  许小年   
   
    翻开近期的报刊,“城镇化”无疑是使用频率极高的一个词。

  在传统经济增长模式的潜力行将耗尽之际,“有效需求不足”的凯恩斯幽灵笼罩着中国经济。在过剩产能的沉重压力下,企业再也不敢扩张投资规模;各级政府虽然仍在无效项目上浪费资源,财政和银行却已捉襟见肘,难以为继;雪上加霜的是外需疲软。经济增长的前景昏暗得如首都的雾霾,令人看不到希望。

  忽然间,地平线上出现一道曙光,城镇化!据说,城镇化将拉动基础设施投资40万亿,相当于2012年GDP的80%;据说,城镇化将从根本上扭转长期以来的投资-消费失衡,因为城镇居民的人均消费是农村的3倍。忽然间,不必推动改革就可拉动需求了;忽然间,不必触动复杂利益关系即可调整结构了。据说,只要抓住城镇化这一环,中国经济就将以8%的速度至少再增长20年!

  怎么早没想到这招儿呢?是前人太过平庸,还是今人智慧超群?

  市场化的结果而非政策工具

  先让我们看看历史吧。读史未必使人聪明,忽视历史却是不可饶恕的愚蠢。

  改革开放30多年至今,我们可记得什么时候搞过城镇化的规划?可曾制定过什么样的城镇化政策?从来就没有。没有宏伟蓝图,没有统筹兼顾,没有配套政策,没有资金安排,甚至连试点推广都没有,不知不觉中,城镇化率就从1978年的18%上升到2012年的53%。即使扣除进城不落户的农民工,城镇化率也达到了35%左右。

  城镇化的提高并非来自政府主动的和有意识的推动,而是城乡社会、经济、市场、产业和文化发展的自然结果,就像小孩子的身高是自然生长的结果,而不是家长调控的变量。家长可以提供营养,但不能打鸡血、喂激素,操控孩子的生长过程。同理,政府也不应自己动手,圈地迁人,按图造城,而应该并且只能是营造有利于城镇化的法律和政策环境。

  回顾过去的历史,对我国城镇化贡献*的,当属农业改革和民营经济的发展壮大。上世纪七十年代末,我们解散了人民公社,打破了僵硬的计划体制,长期束缚在故乡和故土上的宝贵生产要素——劳动力——开始自由流动,经过乡村副业和乡镇企业,最终进入了城镇工商业和服务业。

  农村改革的意义不仅在于为城镇经济提供低成本的劳动力,而且还在于农业剩余的大幅度增加。古往今来,世界上城市扩张的制约因素都是农业剩余,即农业产出减去维持农村人口自身所需后的剩余。我国明、清时期的城市规模小于前代的宋朝,原因就是明末的人口爆炸,在农业生产效率基本不变的情况下,可供城市人口消费的粮食减少,导致城市规模的萎缩。建国后实行至今的户籍制度,其初衷和在相当长的时间内也是限制城镇人口的增长,缓解粮食供应的压力。

  农业改革彻底打破城市扩张的这个瓶颈制约因素,“包产到户”从根本上改变了农民的激励机制,集体经济的“大锅饭”让位于真正的按劳分配,“多劳多得”提高了农民的生产积极性。单位土地产出随之增加,在短短几年内就解决了城镇的粮食和副食供应问题,为城镇的发展奠定了坚实的基础。

  生产效率的提高使农村劳动力变为多余。幸好我们在1980年代中期启动了城镇经济改革,快速增长的民营企业及时吸纳了农村的富余劳动力,而民营企业的发展又得益于国有经济的改革与收缩。国有企业从竞争性行业中退出,释放出原材料、能源、机器设备,民营企业由此在市场上获得了生产所需的投入品。在这个资源从农村到城镇、从国有到民营的重新配置过程中,既没有政府规划,也没有政策扶持和指导。政府做的只是打破计划体制,一只“看不见的手”——市场——无声无息而又有效地组织和协调了城镇的经济活动,价格信号指导了城乡资源的流动与组合。这里所说的价格信号不仅指企业投入和产出品的价格,而且包括资本回报率和工人工资等生产要素价格。

  在价格信号的指导下,资源必然流向更有效的地方。企业追求资本回报*化,力图实现成本最小的投入品组合。这导致投入品的有效利用:追求收入*化。农民一定会寻找最适合自己的工作,这意味着劳动力的有效使用。

  改革开放以来,经济高速增长的根本原因就在于以市场为基础的资源重新配置。自利的企业和个人无意中提高了社会资源配置的效率,也在无意中提高了城镇化的程度。“无心插柳柳成荫”,迄今为止的城镇化是谁也没有、也不可能预料到的一个结果。政府过去做的和今后应该做的是促进资源的自由流动,或者更现实一点讲,起码不要为资源的市场化配置制造障碍。

  就政府的作用而言,回顾“傻子瓜子”事件是非常有意义的。设想当初若无小平同志的过问,依照地方政府的意见,以“走资本主义道路”为名,将民营企业家投入监狱,民营企业就无法生存,而没有民营企业,进城的农民到哪里去就业呢?那时的国有企业因效率低下,处于停滞和萎缩状态,而且没有计划指标,不能擅自雇人。如果没有那时的民企创造足够的就业机会,今天的城镇化率又会是多少呢?

  改革解放了资源和生产要素,资源与要素的自由流动导致城镇化水平的提高。随着企业与人口集中到城镇地区,聚集效应越来越显著,城镇经济的效率进一步提高,而产生聚集效应的,依然是那只看不见的手。

  城镇的聚集效应

  城镇与农村的区别在于聚集程度,在人口密集的城镇中,至少可以产生下列几项效应。

  1.规模经济效应。企业的总成本中有一部分是固定不变的,例如厂房、设备、办公楼等。企业的产量越大,分摊到单位产出上的固定成本就越低,产品的平均成本也就越低。钢铁、汽车等资本密集型行业都有很强的规模经济效应。由于需要众多的员工,大型企业不可能建在农村,只能设在人口稠密的城镇地区。城镇因此具有规模经济效益。

  2.社会分工效应。早在200多年前,亚当·斯密就以现实中的缝针生产为例,说明专业化分工可以大幅度提高生产效率。如果将缝针的生产过程分解为下料、成型、磨尖、钻孔、抛光等几道工序,和一个工人从事所有的加工相比,每人只负责一道工序,可增加产量数十倍。在长期的专业化工作中,技工积累了知识,不断改进操作技巧,其效率远远超过样样都干而无一精通的多面手。不仅如此,将复杂的生产过程分解为简单的工序有利于机器的应用。制造能够完成所有工序的机器,不仅设计难度大,而且成本也会很高,在单个操作工序上实现机械化就容易得多。如同企业内部的分工,社会上企业之间的分工也可带来效率的提高。

  不言而喻,企业内部分工以工人聚集在工厂为前提,而社会上的专业化分工则需要工厂在某一地区内的聚集。毫不奇怪,历史上最早的一批工厂诞生在城市,城市的扩张又为更大规模企业的出现创造了条件。

  3.节省交易成本。人口和企业的聚集缩短了企业和消费者之间、企业和企业之间的距离,降低了交通运输成本。更为重要的是,信息汇集和传递的速度在城镇地区大大加快,便利了社会的分工与协作,企业更容易发现协作厂家、客户以及所需要的资源与生产要素。另一方面,资本、土地和劳动力也更容易找到有效的用途,从而获得更高的回报。

  4.技术溢出效应。企业与人口的聚集有助于新技术、新生产方式和商业模式的模仿与扩散,经济学中统称为“广义的技术溢出效应”。在我国东南沿海,可以看到相似产品和企业扎堆集中在某些区域,形成“打火机之乡”、“皮具之乡”、“电器之乡”等各具特色的产业带,就是溢出效应的具体体现。

  5.启发和激发创新。人多了聚在一起,为思想的碰撞创造了机会,在相互启发和激发中产生新想法、新主意,产生创新的最初火花。创新的三要素为思想、研发和融资,分别对应高校、企业和投资基金。这三个创新的主体也聚集在城市。三者之间的密切交流与频繁互动是创新成功的必要条件,城市因此成为了创新的基地和创新企业的摇篮。

  我们再次强调,实现聚集效应的主体是企业和城乡居民,而不是政府官员,因为官员没有积极性也不可能掌握这么详尽的信息,他们不知道哪些企业具有规模效益,不知道企业之间应该怎样分工和协作,不知道哪些企业需要什么资源才能创新成功;他们也不知道农民进城后到哪里工作才能安居乐业。这些效应是企业与个人在自身利益驱使下,由价格信号指导,经历无数次试错,通过市场上自愿交易而实现的。

  需要指出的是,由于需求和技术的不断变动,今天的资源*组合和*聚集效应到明天就可能是低效甚至无效的了。企业和个人必须根据变化了的形势,不断地调整资源组合与博弈策略,这些实时并且往往是随机的调整更不是官员所能预见和操作的。硬要规划不可预见的未来,结果只能是空话和废话。

  这当然不是说政府无所作为。从上面的分析可以清楚地看出,政府的职责是:(1)放松管制,减少干预,促进资源的自由流动;(2)公正执法,保障市场自愿交易的顺利进行;(3)提供市场供应不足的公共产品与公共服务。围绕这三项职能,我们简要讨论几个和城镇化相关的改革问题。

  若干具体的改革

  1.取消户籍制度,让农民工享有与城镇居民同样的社会保障和社会服务。由此而产生的公共设施与服务的投资需求,通过财政改革解决,不能以地方财政难以承受为名,继续保持歧视性的户籍制度,阻碍劳动力的流动。

  2.推进土地制度改革,从确认农民土地权利入手,允许集体土地直接进入市场,取消剥夺农民的征地环节,废除“18亿亩红线”,打破政府垄断,建立个人、集体、法人和政府多方参与的土地一级市场。这项改革不仅可增加土地供应,降低城镇房价,有助于城镇职工安家,而且将土地增值的一部分收益从政府转移到农民手中,使他们有可能在城里租房、买房,进入并且真正融入城镇的经济与社会。目前已有一些地方进行了改革试点,要想在全国范围推广,就必须平衡已经相当紧张的地方财政,否则就有可能因土地收入的减少而引发地方性的财政危机。

  3.以节流和强化民众监督为主,平衡各级政府的财政预算。财政改革的重点不是中央和地方如何分钱,而是政府和民众如何分钱,民众如何监督政府花钱。地方财政日益依赖土地收入,主要原因不是收入减少,而是支出膨胀乃至失控。1990年代中期实行分税制后,地方政府作为一个整体,收入并没有减少,但支出特别是投资和人员薪金的支出急剧增加,造成今天的尴尬局面。大致而言,预算内收入仅够养人,投资主要靠卖地收入。若不削减开支,强化对开支的监督和制衡,再开发多少财源也不够用,况且开源势必增加企业和民众负担。

  4.减少和解除管制,取消对资源自由流动的行政性限制。一方面,放松对银行金融市场的管制,金融机构可根据收益和风险平衡的原则,自行参与城镇化建设,政府以利息补贴等方式适当引导;另一方面,开放服务业和国有垄断行业,允许资源和生产要素自由流入,创造更多的城镇就业机会。

  5.广泛吸收各种民间资金,在政府的主持下,建设公共设施,提供公共服务,例如,低成本医院、中小学校、城市街道和公交,以及少量的廉租房。未来城镇民众的居住主要靠市场解决,而无法将希望寄托在政府大包大揽的保障房上。政府既无足够的资金和管理能力,也不可能预见人口流动的方向和聚集地点。保障房很可能建成没人住,而有人愿意去住的,又可能在行政性分配过程中产生大量寻租腐败。不要用新加坡或香港作为保障房方案的依据,几百万人和上亿人的住房供应完全不是一个概念。除了规模小、管理难度低,廉洁的政府也是新、港模式的必要条件。对此我们要有自知之明。

  6.取消城市的行政级别,停止按行政级别分配公共资源,避免在城镇化的过程中出现超大城市。人口向首都等大城市集中的一个原因是优惠的公共资源,例如学校和医院。

  7.探索新型的城市治理方式和管理体制,新体制的核心是市民广泛而积极的参与,以及行政管理的公开和透明。没有民众的监督与制衡,地方财政预算难以平衡,官员腐败和环境污染等社会公害就是不治之症。在新型的城市治理机制下,政府的职能不再是经济建设,而应转向以提供公共设施和社会服务为主。

  资源在市场上的自由流动形成城镇,城镇聚集效应在市场上得到实现,或许用“城市化”这个词能够比“城镇化”更好地表达笔者想要传递的信息。城市由“城”和“市”组成,“市”为效率的源泉和增长的动力,“城”是经济发展的结果。当然,反过来“城”也促进“市”的扩大与效率的进一步提高。“市”的主角是企业和个人,政府仅仅是“城”的守夜人。只讲“城”不讲“市”,就抽掉了城镇化的精髓。依靠没有“市”的“城”维持经济增长,那是将城镇神化,一个美好却无法实现的城镇神话。

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