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盛世基业:让特色小镇“特”起来,政府引导基金应抓三大关键点

2018-04-26 17:15··投资  吕海彬  盛世投资  收藏
   
特色小镇是城市的“可持续有机更新”,是综合性很强的一项系统工程。在盛世基业看来,有几个关键点不可回避,需要政府未雨绸缪。

  作者:盛世基业合伙人吕海彬

  近年来,随着政府职能转变,越来越多的市场化工具被运用,政府引导基金作为政府主导、财政出资、专业化管理、市场化运作的私募股权投资基金,自2010年兴起后,以其在经济管理、企业服务和创业引导方面的突出作用,被各级政府广泛运用。2014年后,在简政放权、释放市场活力等政策引导下,特色小镇横空出世。仅两年多的时间,作为融合产业、文化、旅游、生态、社区功能的一种新型发展空间平台,一跃成为新型城镇化发展的新模式、新路径。2016年7月,住建部、国家发展改革委、财政部联合发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》,提出到2020年全国要培育1000个左右特色小镇,2017年成为特色小镇的爆发元年。区别于建制镇,特色小镇采取企业为主体、市场化运作为主的新型模式,但其离不开政府支持、资本参与、平台支撑和企业主体的作用,这也是政府引导基金和特色小镇能够结合的根本原因。

  政府引导基金与特色小镇的关系

  盛世基业认为,在当前环境下,政府引导基金与特色小镇相遇绝非偶然,而是政府职能转变、经济社会发展和新型城镇化演变到一定阶段的必然产物。

  首先,政府引导基金运作模式日渐成熟。2016年,国家发改委发文明确政府引导基金必须为私募股权投资基金。经过几年磨合,政府对私募股权投资基金认可度相对较高,政府引导基金已成为操作模式较成熟、政府和市场接受度高的一种产业发展引导基金。

  其次,政府需借助市场化运作方式实现资源配置最优化。专业的机构做专业的事,政府引导基金如此,特色小镇亦是如此。以前,行政区划单元、经济开发区或产业园区均是由政府主导的,特色小镇则是政府引导、企业主体、资本参与、市场化运作,以政府与社会资本为主,依靠专业机构投资和运作,能够有效提升资源配置效率和投资效率。

  第三,政府引导基金可以解决政府“身份”问题。特色小镇是产业、资本、人才、公共服务、生态全面集成的一种新城镇化方式,作为行政区划单元中的“特区”,以企业为主体,体制新,机制活,但政府角色又不可或缺,政府既不能缺位又不能越位,政府引导基金可最大程度配合政府在特色小镇建设中的身份定位。

  第四,政府引导基金可有效撬动社会投资。特色小镇包含了大量基础设施建设、产业投资、人才引进、形象塑造等工程,投资巨大。政府引导基金可灵活采用母子基金的模式,减小投资风险的同时,撬动社会资本投资。

  推进特色小镇的三大关键点

  特色小镇是城市的“可持续有机更新”,是综合性很强的一项系统工程。在盛世基业看来,有几个关键点不可回避,需要政府未雨绸缪。

  首先,因地制宜选址、选方向。这是明确特色小镇的地理、区划和特色发展方向的首要问题。特色小镇不能一味跟风,三部委也看到这个问题,明确培育特色小镇要坚持突出特色,防止千镇一面和一哄而上,特色小镇一定是特在“产业”上,特色小镇应该具备“产业金字塔”,将产业精细化处理,分散布局到“塔尖”和“塔基”。“塔尖”指的是小镇在区域范围内有辨识度的“独”且“优”的特色产业,“塔基”则是综合考虑区域产值、税收、就业等要素更贴近社会生活能带动周边居民收入实现乡村振兴的产业。

  当前很多地方都在搞基金小镇、财富小镇、资本小镇,其中,杭州玉皇山南基金小镇的成功有其不可复制性。玉皇山南基金小镇位于西湖景区核心地带,拥有国内一流的山水人文环境,具有历史与人文、环境与文化、金融与文创融合的特征,同时又根源于浙江发达的民营经济和活跃的投资环境,这是其快速发展的重要基础。另外,浙江省转型升级母基金等一系列大体量的省级政府引导基金的先期进入对其小镇的发展有着很大的推动作用。

  “特”字是小镇错位发展、引客引流的重要突破口,地方政府应结合地方优势、发展需求、资源禀赋、地方财力等因地制宜地选择发展方向。特色小镇在建设过程中一定要做到产城融合、平衡发展。“产”是灵魂,“城”是肉体,二者缺一不可。只有“产”,缺乏稳定消费人群,商业配套设施很难发展起来,小镇生活不便利;只有“城”,没有嵌入的落地产业和文化底蕴,容易出现“鬼城”,就会出现“好山好水好寂寞”的窘境。总之,特色小镇要以规划为先、特色为本、文化为魂、产业为根、企业为主、引人为要、民生为重、生态为基,建设大气开放、特色鲜明、绿色生态、年轻活力、配套齐全的生产生活单元,只有这样的特色小镇才能可持续发展。政府引导基金在这个环节主要发挥作用的就是这个“特”字,使之成为方向,进而形成气候。

  其次,全面细致选择合作伙伴。特色小镇是地方政府集中优势力量,全力培育的一片创新土壤,体制新、机制活、可变通元素多,这是社会资本愿意参与的重要原因。这也促使一些房地产开发商、财务投资人,或者大型企业集团纷纷转型特色小镇运营方,以致当前一些特色小镇沦为房地产开发项目。特色小镇是需要长周期的投入,最难的就是产业培育和运营,传统住宅开发的“快周转”模式,做不好特色小镇。

  特色小镇是融合公共配套、产业招引、社区服务、房地产开发、人才引进等为一体的综合性系统性项目,核心关键在于产业发展和人才引入(文旅小镇重点在于人流导入)。只有综合性的城市发展服务平台或具有超强带动示范效应的大型企业集团,才能真正承接起这一职能。例如,由阿里主导的云栖小镇,采用的是“政府主导、名企引领”的模式,政府的强有力推动、阿里强大的产业基础和带动效应,使云栖小镇在短期内脱颖而出。

  政府在选择合作伙伴时,要选择实力强劲的城市综合服务发展平台,全面考察社会资本的资金实力、产业实力和运营管理能力。政府引导基金在这个环节发挥的作用,就是架构起社会资本参与的形式和机制,让政府更灵活地选择合作方。

  第三,建立和谐共赢的合作方式和利益分享机制。特色小镇有企业主体—政府服务,政企合作—联动服务,政府建设—市场招商等多种模式,可视小镇实际情况进行选择。

  盛世基业主张,专业的人做专业的事,凡是应该由政府提供的公建配套由政府提供,凡是应该由社会资本运营和服务的,由社会资本负责。总体而言,公建配套部分由政府买单,通过PPP或者政府购买服务的方式解决;准公共部分,由政府向社会资本采购服务,政府做主要买单人,或者政府向社会资本支付可行性缺口补助,社会资本作为运营方;市场化项目,全部由社会资本承担。政府让利土地收益,获利公共服务水平的提升、产业的发展,以及人才的汇集;企业收益小镇的房产开发收入和产业升值收入,提供产业发展、小镇运营、人才引进、物业服务等作为对价。

  为实现特色小镇的长期健康发展,盛世基业认为关键在于设计出可持续的盈利机制和制衡机制:首先,要允许企业获利;第二,要求企业获利后投入;第三,鼓励企业从运营中获取长期的、可持续的收益。如此一来,社会资本承担的不仅是房地产和商业开发,而是整个项目的运营和管理,是长期的、动态的和可持续的。政府引导基金在这个环节主要是以市场化的方式建立和谐共赢的机制,坚定企业参与小镇、扎根小镇和运营小镇的积极性。

  政府引导基金在特色小镇中的六大作用

  关于政府引导基金如何实际参与特色小镇,盛世基业建议政府可以就特色小镇设立一只母基金,以母基金分散投资风险,同时通过母基金层层投资,吸引更多社会资本投资。在投资和决策层面,母基金代表政府参与小镇基础设施建设项目、准经营性项目和市场化项目,通过投资子基金或直投的方式参与,实现政府对项目一定程度的把控,防止偏离政策目标,同时分享项目收益。

  政府引导基金参与特色小镇,主要是代表政府在项目中履行政府出资、参与决策、协调各方、产业引导等多种角色,实现六大作用。一是代表政府履行出资义务,为项目公司融资提供政府信用,有效带动社会资本投资;二是代表政府参与项目决策,防止偏离政策目标;三是代表政府优化流程,以更好更快更流畅地推进项目;四是代表政府引导投资产业,发挥财政资金的引导和带动作用,营造良好的产业发展环境;五是代表政府与社会资本建立市场化的合作机制,监督社会资本,促进小镇建设合法合规;六是对于某些社会公益性项目,以市场化的基金方式让利给社会资本,更有效地提升社会资本积极性。

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